● 姚孟昌／天主教輔仁大學學士後法律學系助理教授
壹、序言
台灣人民甫經歷一場大規模朝野動員的四項公投後，旋即迎來2022年1月9日的兩項投票。一是台中市二選區原立法委員被罷免後的補選投票，另一則為台北市中正、萬華選區的立委罷免投票。台中二選區被罷免的立委是「台灣基進」陳柏惟、中正萬華選區面臨罷免投票的是無黨籍林昶佐。
2016年《選罷法》將罷免門檻下修後，民選公職人員被提出罷免的事例大增。如2021年年初高雄市第九選區市議員黃捷罷免案、桃園市第七選舉區市議員王浩宇罷免案以及2017年黃國昌罷免案，遭受罷免威脅的民代無一不是來自小黨如「時代力量」或「綠黨」。現行罷免制度已成為大黨壓迫小黨或無黨籍民意代表的工具，罷免制度對於多元政黨生態的危害已搬上檯面。
▲王浩宇、陳柏惟、黃捷等小黨民意代表都遭到反對黨發起罷免。（合併圖／ETtoday資料照、記者林敬旻攝、記者李毓康攝）
罷免規定於《中華民國憲法》第17條，公民藉此監督所選出的公職人員。對於民選公職人員而言，罷免權猶如「達摩克利斯之劍」（The Sword of Damocles），警戒政治人物必須尊重人民意志與福祉。罷免更是選民以直接民權方式制衡代議民主的重要機制。然而制衡並非取代，直接民權也非凌駕於代議機關之上的權限。
公民罷免權力必須遵循共和民主以及權力分立原則，受憲法節制。參考各國經驗可知，罷免條件、連署程序以及如何與公職人員的任期制度相調和皆需妥當規定，目的是防止罷免遭有心人士濫用以鼓動民粹或多數暴力。
是以罷免制度的設計遠比選舉制度困難，且其運作尤須仰賴公民的高度理性與自我節制。否則，罷免即容易成為政黨傾軋、鼓動選民對立以及壓制少數意見或多元價值的手段，進而危害自由民主憲政秩序的正常發展。
罷免生弊端 惡意利用騷亂社會
罷免制度在我國為理論上合情、實際卻難行之例。實務上罷免案之提出、活動及罷免條件屢屢出現矛盾或不合理現象，是以2016年《公職人員選舉罷免法》必須大幅修改。然而，罷免制度的問題更在於涉及憲政體制中的本質爭議。究竟罷免的性質與意義為何？如何確保罷免的合理性以及避免罷免侵蝕代議機制與多元民主？這都是落實罷免制度的難題。
台灣過去在一黨專政以及罷免成案與通過的雙高門檻之下，罷免之弊難顯。如今民權高張，國人每每對罷免制度有浪漫迷思，總以為民權伸張，罷免必不可少。罷免於是易為有心人士所趁，成為敗選後仇恨動員、惡意報復的手段。又被用為散播假新聞、假訊息的場遇。輕則紊亂選民認知、干擾政府正常運作，重則成為敵國擾亂台灣的超限戰場。
本文首要釐清罷免之真義；其次是省思現行罷免制度在處理陳柏惟、林昶佐兩案中呈現的荒謬，檢討現行罷免制度將各公職人員一體適用的妥適性。最後，筆者從多元民主憲政與公民審慎理性的角度，建議國人應務實看待罷免制度並妥予改革。
貳、憲政機制中公民罷免權之本質與迷思
學理所稱之「罷免」（Recall），係選民以投票方式令民選公職人員在任期屆滿前去職。罷免對象為行政首長、議員或如民選法官、檢察官等；罷免理由為公職人員行使職務悖離公意或其言行已不孚民望。一次大戰之後，各國憲法多納入罷免制度。
用以嚇阻公職人員規避法律約制而營私舞弊、專斷恣肆。選民則可透過罷免終止其職權並追究其政治責任。蓋受選民委託者，不能違反人民的信任；人民委託給公職人員權力，可提前收回。鑑於罷免可能被濫用，罷免後尚需補選；反覆選舉不僅延宕政務推動，選民亦不堪其擾。
官員亦可能因罷免而畏葸趨避、不敢負責。因此各國罷免制度，多有就罷免對象、期限、理由與程序等設下限制。針對元首的罷免多行於總統制國家；內閣制國家少有對個別閣員或議員進行罷免的事例，朝野政黨多以不信任投票或解散國會彼此制衡，最終訴諸選民決定。
罷免既是在憲政體制中運作，其行使不得違反公民理性，也不得作為多數破壞自由民主憲政秩序之用，諸如霸凌壓迫代議士之自由行使職權、阻絕少數多元價值呈現以及違反權力分立原理等。作為公民行使直接民權的權力，罷免應受到制衡與監督。
▲中央選舉委員會（簡稱中選會）是中華民國全國選舉行政事務最高主管機關。圖為中選會主委李進勇。（圖／記者屠惠剛攝）
國人長期受所謂「《憲法》係依據孫中山先生創立中華民國遺教」的影響，對罷免作用寄予厚望。又認為人民能直接決定的事項越多，代表國家民主化程度越高；投票年齡下降以及罷免或公投門檻降低，必然有助於民主憲政施行。此等過於簡化的推論忽略罷免欲合乎憲政民主精神，須賴公民素養以及完善的制度設計。多數公民俱備理性開放、尊重多元以及審慎負責的民主素養尤為施行直接民權的關鍵。
罷免兼具「個人公民權利」以及「集體公民權力」性質。其為憲法保障之基本權利，殆無疑問。罷免因有監督民選公職人員的效果，不同於其它的個人權利，而具有行使公務權能的性質。（註1）
自 2005 年《中華民國憲法》第七次增修廢除國民大會後，直接民權已完全由全體台灣公民行使。選舉或罷免投票，由有繼續居住四個月以上事實之選舉權人在其選區為之。根據《中華民國憲法》第129條，公民以普通、平等、直接、無記名方式進行罷免投票。
除受監護宣告尚未撤銷者外，凡公民均享有罷免權。就罷免之提議與聯署，公民亦得自由參與。選舉與罷免為公權或公職，行使與否固然取決於個人自由意志，然而權利行使或不行使均不得違反參政權之公共性質，更不得違背民主本質與社會秩序。界定個別人民罷免權限時，應參考《德國基本法》第18條精神，對於意圖以罷免危害自由民主憲政者予以制止。（註2）
行使罷免 受憲法保障多元的限制
選民集體行使選舉、罷免、法律或重大政策創制或複決乃至於複決憲法修正案與領土變更案時，係以國家機關地位行使直接民權，藉此授予政府機關民主正當性。選民權限既然來自憲法，自不得違犯自由民主憲政秩序。換言之，罷免權不會因為由公民直接行使，就不受任何節制。
現代憲法保障社會多元價值，國會應反映國民組成與社會多樣。特別要保障少數、弱勢與邊緣群體的代表性與權益不被多數、強勢、主流族群所忽視甚至犧牲。婦女或原住民保障名額、政黨代表等均為落實「多元代表」。選舉與罷免制度，自不能違反上述原則。（註3）
▲為了保障多元價值得以發聲，原住民、婦女都設有立委保障名額。（圖／記者屠惠剛攝）
公民透過集體行動罷免制衡民選行政首長或議員，為直接民權對抗代議民主的手段。關於代議士與選民關係，現代民主國家率皆採取「法定代表說」或「國家機關說」—亦即民選公職人員職位之取得，係因憲法與法律規定由選區內的選民決定。選民依法選出公職人員，為全國人民服務。
罷免要慎重理性 國家權益衝突不該因地方利益犧牲
民選公職人員承全體國民之公意執行職務，非僅為原選區利益而為；不受選區人民之訓令拘束，選民亦不得強迫代議士須為地方利益而犧牲國家權益。（註4）此為學理上之「自由委任原則」，在十八世紀中葉後已是英國議會內閣政體的憲政慣例。後來為各國憲法沿用，《德國基本法》第38條第1項後段明訂：「議員為全體人民之代表，不受命令與訓令之拘束，只服從其良心。」各國憲法多有規定議員免責權之保障，諸如，《義大利憲法》第 68 條：「議會成員不得因其在履行職務過程中所表達的觀點及所投選票而被追究責任。」
《中華民國憲法》第133條規定：「被選舉人得由原選區依法罷免之。」，此係基於選務便利而設計。行之於行政首長尚屬可行，施予民意代表就可能與「自由委任原則」以及「多元代表原則」有所扞格。選區公民代表全國人民選出並有監督公職人員之責。
選民不能僅因公職人員不合其利益或喜好任意罷免，必須公允理性、根據事理並參酌全民公意，依法為之。又民選公職人員均有法定任期。任期為憲法明訂民選公職人員受選民付託執行職務的期限，雙方不得任意延長變動，否則即為破壞自由民主憲政秩序。（註5）再者，憲法對特定職位定有任期保障者，不僅確保個人職位之安定，亦是藉任期保障維護其獨立行使職權，無所瞻顧。（註6）
罷免縮短民選公職人員之任期，固然可將違背人民信任、荒廢職務、任意擺爛甚至損害國家利益者從其職位拔除。也有令多數政黨藉機煽動民意、激化對立以壓制少數政黨或獨立參選者實施其政見，甚至佔奪其職位的可能。
各國罷免制度皆有提出時間以及罷免次數限制。因被選舉人是否勝任、有無失職，非經一定期間無從知曉。再者罷免提案與聯署需經一定期間，罷免之後，每每需要補選，耗事費時且耽延公務。因此罷免必須慎重，選民不得輕慢以待。若容許敗選者任意提出罷免，罷免動輒成為選舉的「延長賽」或「前哨戰」時，必不利政局穩定以及民主體制正常發展。
罷免優於「代議民主」的迷思
罷免迷思在於國人以為既然出於直接民權，必然優先於代議民主。且罷免由人民發動與執行，看似無關政黨，但事實證明若無政黨介入並進行動員，連署就難以完成。何種情形下可為發動罷免的正當理由？法無規定。於是，罷免為大黨利用以壓迫少數與限制多元政黨發展。罷免之利得於政黨，選民未必得蒙其利。選舉罷免一來一往，政黨縱橫捭闔統整壯大，選民卻飽受動員不堪其擾。2016年後的台灣經驗，可證諸一二。（註7）
西方國家雖有罷免制度，罷免最終通過者其實並不多見。在2016年之前，《公職人員選舉罷免法》規定罷免必須有 2％選民提案，緊接須在三十天內完成13％選民連署，而且還須經投票率達50%、同意票超過50％的「雙二一」門檻才能通過，且罷免期間不得宣傳。如此的高障礙使1994、1995年的擁核立委案、2015年的蔡正元罷免案皆未通過。
2016年國會改選後，民進黨主導修法將罷免門檻大幅降低。罷免案提議人比率將從選舉人總數的2％降低為1％，連署人比率從13％降到10％，同時延長徵求罷免連署的時間，立委、直轄市長、縣市長連署時間從三十日延長為六十日，縣市議員與鄉鎮市長從二十日延長為四十日，鄉鎮市民代表與村里長的罷免連署日由十日延長為二十日。
▲2016年，民進黨主導罷免門檻下修，成功率也大增。（圖／記者屠惠剛攝）
罷免案投票結果，有效同意票數多於不同意票數，且同意票數達原選舉區選舉人總數四分之一以上，即為通過。區域立委與縣市長雖皆於單一選區選出，職位性質卻有顯著之別；區域立委與縣市議員皆為民意代表，選制則完全不同。唯三者適用的罷免通過門檻卻是一致。在這樣的情況下，三者理應根據職務性質不同，就罷免提出的法定理由與通過門檻分別規定。
參、從陳柏惟與林昶佐兩罷免案看現行制度之荒謬
現行罷免制度未明訂得提起罷免之法定事由，罷免提出往往繫於提案者之主觀好惡。如「刪 Q 總部」成員楊文元赴中央選舉委員會提交罷免理由書時，提出四大罷免陳柏惟的理由：
1.陳柏惟身為台中市第二選區立委，卻在桃園、新竹、台南等地設立服務處，未心繫台中市民，也無心對選民負責。
2.陳柏惟身為在野黨區域立委，在立法院開放美國萊豬進口後，一路配合政府政策、護航萊豬，並未傾聽地方民眾心聲。
3.陳柏惟曾在立法院總質詢時稱「兵役其實可考慮作為庇護的一種方式，效仿美國徵兵制度的精神，開放香港抗爭者來台從軍，經過一定年限服兵役後，可以取得相關居留權。」行政院長蘇貞昌也僅表示，他也很關心香港民主自由的議
題，但這件事情仍然要慎重看待。
4.面對反對聲音，經常使用暴力及恐嚇言論。像是反萊豬議題，陳柏惟曾於臉書放話，要在立法院一打三十五人，單挑在野黨立法委員，致使反對聲音恐懼。（註8）
▲基進黨的陳柏惟成為第一位被罷免成功的立委。（圖／記者呂晏慈攝）
審視陳柏惟委員被提起罷免的理由，即可發現罷免方理由中多有誤解代議民主內涵以及仁智互見欠缺客觀理由之處。且未考慮陳委員身為「台灣基進」唯一一席立委，肩負政黨的全國發展之責。
理由中更充斥企圖誤導選民之假訊息。以萊豬為例， 我國迄今萊豬零進口，且經由標示來源、追蹤查察保障消費者選擇權益。且立委的個人意見無法形成法律與政策， 豈能將政策責任歸咎一人？諷刺的是在罷免投票後不到兩個月的公投中，台中二選區對「反萊豬」一案投下的不同意票多於同意。
議員問政本於其良知與自由意志，政黨間政見之爭應透過議場內與公共媒體的辯論說理進行，接受國人公評與定期選舉檢驗。不應以罷免對個別立委進行威脅。提議人指責陳柏惟護航萊豬，追究其宣稱「罪犯都是每一個人的責任」，甚至指控其支持娛樂性大麻階段性開放等政策發言為「背離選區民意」。（註9）
提案人忽略政策的可辯證性，更無視選民的意見多元。至於提議人指稱陳「面對反對聲音，經常使用暴力及恐嚇言論」云云，查察事實即可發現此與陳在立院遭遇中國國民黨黨團惡意杯葛，其問政權利被干擾沒收相關。政見攻防之間，可嘆小黨民代不只居於弱勢，竟然還受罷免壓迫！豈能不令人噓唏感歎？
林昶佐罷免案之發起方二階連署「錯假率」高達 30％。（註10）補件的 6,738 份連署書中仍有高達22％的「錯假率」。（註11）最終雖突破連署門檻，然而連署時抄襲灌水明顯。又仔細查閱提議領銜人鄭大平的罷免理由包括：
1.林昶佐在立法院投票反對公開《3+11 會議紀錄》，不顧萬華選民追求疫情破口真相的民意，配合民進黨黨團掩蓋黑箱決策。
2.林昶佐在立法院投票反對修正《學校衛生法》，讓學生吃萊豬，影響學生健康。
3.林昶佐擔任二二八基金會董事期間，十五次會議僅出席一次，讓受害者家屬蒙羞。
4.林昶佐身為立法委員迎接衛福部長陳時中下車，立法委員的監督立場與尊嚴蕩然無存。
5.林昶佐公開高喊台獨，身為中華民國立法委員無視國家主權及憲法。（註12）
上述罷免理由多建立在錯誤與片面資訊之上。部份理由無關被罷免人是否廢弛職務，甚至是侵犯其個人之政治信念與一貫政見。
▲無黨籍立委林昶佐罷免案同意票未達門檻，重回立法院。（圖／記者屠惠剛攝）
兩案之提議領銜人並非知名公眾人物，其行為看似與政黨無關，但罷免過程中政黨斧鑿痕跡甚為明顯。加上片面、錯誤、主觀資訊大量散發，選民在有限時間內難以釐清事實，就有作出錯誤判斷的疑慮。再者立委的問政成績無法僅憑短期表現就可評斷，更非只限於服務地方。若選民對立委職責認識不清，即容易受到誤導。
罷免確有扼殺小黨生存發展，違反政黨公平競爭之虞。對大黨而言，罷免不過如牛虻叮咬，對小黨卻有如巨斧重錘。小黨取得國會席次本就不易，進入立院若因人數不足以成立黨團，更難有與他黨平等對話的機會。問政過程則經常飽受大黨擠壓，甚至連質詢機會都可能在對立杯葛中慘遭沒收。時代力量的邱顯智委員都曾對此提出抗議卻未得尊重。（註13）
陳柏惟已成罷免制度的犧牲品，林昶佐即將繼之（編按：罷免案同意票未達門檻，林昶佐已確定留任）。雖說選民若能保持理性審慎投票，尚可維持罷免的之公正性。
只是一黨強力動員，另一大黨坐等漁利之下，小黨若不想壯烈犧牲，就必須投靠大黨爭取庇護。政黨政治趨於民粹對立，議會內的多元價值無從呈現，凡此均不利於民主憲政的正常發展。
肆、改革罷免制度的幾點建議
選舉是現代民主機制運作的基本條件，罷免則否。罷免可拉下不適任的民選公職人員，副作用卻是不少，因此論者多有主張縮短任期，即可取代罷免。至少必須確保罷免為監督民選公職人員之最後手段，其行使必須符合理性、客觀、公正與尊重多元民主精神。
個別立委的違法失職可受國會懲戒以及司法追訴，其言行失格與失信可在定期改選時被選民檢驗。
陳林兩罷免案顯露人性之惡與民主迷思確實會扭曲罷免制度，諸如容許少數藉情緒勒索意圖干擾民意代表獨立行使職權、選輸一方透過罷免企圖改變選舉結果、甚至有意紊亂選民認知、使人對台灣民主選舉產生負面看法。因罷免發動門檻低且可由人頭發起，失敗無人需要負責，成功可使政黨得利。縱使選民明智投票，惟罷免對發動者而言本小利大，除非改革現行罷免制度，否則難以止遏倖佞之圖。
《公職人員選舉罷免法》僅規定罷免提出之地點、期間、連署程序與通過門檻。欠缺要求罷免提議人必須基於客觀、真實、正當且合理的理由。為避免罷免流於恣意妄為、惡意操弄，筆者建議應立法明訂得為罷免之事由，避免選民只因一時情緒或個別喜惡即發動罷免。提議後連署前，應允許被罷免人公開說明。
選務機關須就罷免提議中文義不清、理由未明、錯誤資訊等逐一列出；要求雙方說明並於一定期限內提供各界檢視。經後續補正後方可進行第二階段連署，以表慎重負責。現行罷免低門檻之於複數選區之地方民意代表，形同以眾暴寡。就算施於單一選區之中央民代，亦與「法定代表說」或「國家機關說」的精神有所扞格。對於民意代表之罷免門檻應與地方行政首長有所區隔。
提議方有確認連署人名冊正確性之責，以減少選務機關的行政負擔。若連署名冊「錯假率」已超過一定比率，提議方應受罰鍰甚至被宣告該次提議或連署無效。
▲罷免林昶佐連署書補件，錯誤率也超過兩成。（圖／記者袁茵攝）
《公職人員選舉罷免法》第104條：「意圖使候選人當選或不當選，或意圖使被罷免人罷免案通過或否決者，以文字、圖畫、錄音、錄影、演講或他法，散布謠言或傳播不實之事，足以生損害於公眾或他人者，處五年以下有期徒刑。」僅適用於已生損害之情事。刑罰要件因採取嚴格認定，無法嚇阻虛假不實或片面惡意訊息的傳播。
為維護選舉與罷免投票的公平性，必須明訂主管機關有查察申明的權責。對於經舉報查察屬實之故意誹謗且情節嚴重者，應增訂罰則處置之。現行地方民意代表選舉採取複數選區制度。當罷免成為同意與不同意間選擇時，少數民意所代表的價值容易受到多數民意壓制反撲。
例如2018年以綠黨黨員名義當選的桃園市第七選區議員王浩宇，獲得 16,292 票為該區有效票之8.68％。同選區國民黨籍參選者總得票數為81,096票，佔比為43.17％；民進黨籍參選人總得票數為54,953票，佔比為24.30％。
在2021年1月16日的罷免投票中，罷免同意票為84,582票，王議員被罷免成功而去職。高雄市第九選區選出的時代力量議員黃捷，2018年獲得18,420票為該區有效票之 9.00％。同選區國民黨籍參選者總得票數為92,935票，佔比為45.43％；民進黨籍參選人總得票數為68,692票，佔比為35.47％。在2021年2月6日的罷免投票中，罷免同意票為55,261票，不同意票數為65,391票。
事實上，黃捷議員若無民進黨奧援，早已成為國民黨強力操作下犧牲者。只是經此一役，黃捷還能維持獨立於國、民兩黨之外的問政立場？恐怕不易！
▲作者指出若非民進黨奧援，高雄市議員黃捷也可能遭罷免成功。（圖／記者屠惠剛攝）
筆者主張，複數選區的公職民意代表罷免連署與通過門檻均應提高，否則無從保障少數政黨或獨立參選議員免於多數政黨操弄罷免的威脅。至於立法委員，即使維持現有之提議、連署與通過門檻，亦應加上罷免同意票須佔有效票比例達 55％，亦即必須高於不同意票比例至少10％，罷免才算通過。藉此確保在職立法委員不會輕易被罷免成功。
最後，《公職人員選舉罷免法》第75條規定對於民意代表的罷免，須待其就職滿一年後始可提出。筆者建議應延長至滿兩年方可提出。
伍、結論—罷免既是公民權，自當秉公而行
民主制度與憲政公民兩者皆非完美，均在逐步修正中趨於合理、妥適以及可行。合乎民主精神的罷免非僅以程序公平、自由投票為滿足。正義原則要求罷免必須考慮多數決中少數容易受到多數壓迫的事實，尤須確保多元價值與少數參與不受侵犯。關鍵在於選民能否堅持理性、公正、樂於思辨並存開放態度接受不同觀點、考慮不同立場，不受政黨操弄左右。
罷免是選民對於民選公職人員適任性的審判，既然是審判，必須根據事理以及民主憲政本質進行判斷。若選民僅憑藉個人喜惡、私欲或立場投票，就會讓自己成為他人仇恨動員、惡意報復或獵取職位的工具。豈能不戒慎為之？
選罷法令規章完備規定且為選務機關確實、公正、與公平地執行，選舉結果才能獲得公眾的尊重、信賴與遵循。罷免若定義為公民個人行使之參政權利，必定附帶義務與責任。
罷免若理解為公民集體作為之政治權力，必須接受約束與制衡。無論是權利或是權力，罷免既然為公民所有，權利能否被合宜行使、權力能否被正當運用，端賴選民的民主素養與公共美德。正因素養與美德難為法律所規範之，是以啟迪民智，培養惕守自省的公民憲政教育至為要緊。
徒法不足自行，唯有個人理性、常識與公共美德的提升，方能令民主得到提升。盼望每次大選，都能為台灣帶來民主革新的契機。
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【註釋】
1.蘆部信喜著、李鴻禧譯，《憲法》（台北：月旦出版，1995年），頁233。
2.第18條：凡濫用自由發表意見權，特別是新聞出版自由權（第5條）、教學自由權（第5條第3款）、集會自由權（第8條）、結社自由權（第9條）、通信、郵政和電訊秘密權（第10條）、財產權（第14條）和避難權（第16a條）以攻擊自由民主的基本秩序為目的的，喪失相應的基本權利。基本權利的喪失和喪失範圍由聯邦憲法法院宣佈。
3.蘆部信喜著、李鴻禧譯，前揭書，頁258。
4.前揭書，頁259。
5.參考大法官解釋第261號。
6.參考大法官解釋第589號。
7.高雄市民於2020年間歷經1月的總統與國會大選、6月的罷免投票以及8月的補選投票。台中二選區選民則於近三個月間歷經罷免、公投與補選的三次投票。
8.參考〈陳柏惟罷免案投票在即 罷免理由、通過門檻一次看〉，《Yahoo 新聞》，2021年10月13日 ， （最後瀏覽日：2021年12月20日）。
9.參見〈第10屆立法委員(臺中市第2選舉區)陳柏惟罷免案公告內容〉，《中央選舉委員會官網》，（最後瀏覽日：2021年12月20日）。
10.參考〈快訊／二階連署錯假率高達30％ 林昶佐回擊：報復性罷免到我為止〉，《ETtoday》，（最後瀏覽日：2021年12月20日）。
11.參考〈林昶佐罷免案成立 議員齊喊：不讓鍾小平一己之私得逞〉，《蘋果新聞網》，2021年12月4日，（最後瀏覽日，2021年12月20日）。
12.參考〈中央選舉委員會公告〉，《中央選舉委員會官網》，110年12月16日，（最後瀏覽日，2021年12月20日）。
13.參考〈國民黨團干擾質詢 邱顯智痛批惡劣〉，《自由時報》，2020年11月27日，（最後瀏覽日，2021年12月20日）。
我們想讓你知道…罷免迷思在於國人以為既然出於直接民權，必然優先於代議民主。