▲房價成為民眾沉重生活負擔。圖為高雄社會住宅預定地點。（圖／記者賴文萱攝）
● 黃麗玲／國立台灣大學建築與城鄉研究所副教授
根據內政部所發布的數據，全國平均房價所得比在110年第3季為9.24。以都市區域來看，房價所得比高於全國平均數字的有台北市、新北市與台中市，數字分別為15.86、12.13、10.29[1]。 這意味著，一個家戶需要耗費十多年收入、不吃不喝，才能供養一個平均水準的住房。
統計也指出這三個地區居民的房價負擔能力為偏低到過低等級。如果我們以房貸負擔率的數字來估算，其中台北市為63.35%，新北市為48.46%。也就是說該區域有貸款購屋的家庭，其收入有將近一半到六成都拿去付房貸。這遠超過國際上認為30%左右住宅開支為可負擔的水準。也可以想見，為了有安穩的住宅，家庭必須要大幅壓縮其文化、教育與娛樂等方面的支出。
▲台灣積極倡議社會住宅以滿足居住需求。圖為桃園八德社會住宅。（圖／記者楊淑媛翻攝）
社會住宅只租不賣 滿足青年居住需求
社會住宅聯盟從2011年開始倡議社會住宅政策，敦促政府廣建只租不賣的社會住宅。而蔡英文總統上任後，為照顧弱勢及青年族群的居住需求，推動社會住宅政策。
該政策以8年（106至113年）興辦20萬戶社會住宅為目標，其中12萬戶為新建、八萬戶為包租代管。而新建的部分根據統計，截至今年二月底已完工與興建中有三萬七千五百戶[2]。 社會住宅推出過程中，從一開始面臨許多鄰里的抗議，到後來申請者眾、供不應求，導致中籤率偏低，這也說明了社會住宅的確為住屋問題打開新方向。然而，光憑社會住宅是否能夠解決房價偏高的問題？政府又是否應該以持續擴大興建社宅來解決房價問題呢？
社會住宅無助解決房價問題
事實上，社會住宅政策主要應對的是在租屋市場上有困難的社會階層。我國《住宅法》規定（2021年修法後版本），社會住宅應提供至少百分之四十以上比率出租予經濟或社會弱勢者，另提供一定比率予未設籍於當地且在該地區就學、就業有居住需求者。
社會弱勢者身分包括低收入戶或中低收入戶、特殊境遇家庭、六十五歲以上之老人、身心障礙者等十二類別。在社會住宅中，有通用設施以及集中的社福設施與服務，比起一般的住宅與社區，較能夠處理上述群體的需求（如圖一）。
▲圖一、台北市健康社宅設有松山老人服務暨日間照顧中心。（圖／黃麗玲）
而政府之所以將年輕人也設定為社會住宅中的入住對象，則是因為年輕人經濟尚未穩固，且許多有成家與育兒等需求，需要政府給予一臂之力。然而因為目前社會住宅數量不足，故有入住至多六年的規定。比例太低也使得台灣的社會住宅在穩定居住的功能上，仍相當有限。另一方面，按照目前興建的速度，若要寄望政府擴大社會住宅興建，以增加住宅供應來遏制房價，恐怕緩不濟急，也未能對症下藥。
房價飆漲主因是市場投機 空屋率過高問題嚴重
2020年中，住宅運動的倡議團體都市改革組織（OURs）與內政部針對屯房稅的議題展開了辯論。都市改革組織指出，台灣房價飆漲的根本原因是市場投機，而不是供需問題，因為台灣有過高的空屋率。例如2010年人口及住宅普查，當年全國的空屋率高達19.3%。雖然內政部在2018年改以低度用電住宅的方式來計算空屋率，而使數字下修到10.56%，仍比國際上認為合理的3%到5%的空屋率高出甚多。
都市改革組織的彭揚凱秘書長與廖庭輝研究員認為，內政部嚴重低估四房以上多屋者持有宅數與佔比；若採用「全國家庭總歸戶」，那麼全國持有四房以上多屋者擁有宅數將從44.7萬暴增至176.9萬戶。
另一方面，OURs指出空屋問題日益嚴重。它引用110年7月24日內政統計週報指出，空屋率最高的住宅是「未滿五年」的新建住宅，平均空屋率高達37.16%。而其中持有4-9房者空屋率為42.95%，持有10房以上者空屋率竟達61.98%。 因此[3]，OURS主張要解決房市問題，應該從解決囤屋現象著手。也就是提高多屋者的持有成本，進行相關稅制改革與實價登錄2.0等[4]。雖然目前各地方政府正在調高空屋稅，但是因為台灣實質稅率極低，現今調幅可能效果不大。
在歐洲等地，許多大城市在現今仍因國內移住與國際移民而人口持續成長，導致住宅短缺，因此仍需要持續大規模的住宅供給。但是光僅是增加供給，並不足以應對整體的住宅問題，還需要配合其他管制政策。例如荷蘭的阿姆斯特丹，有著高比例（2018年為44%）的社會住宅[5]。 這是透過長期的土地使用政策調整，增加社會住宅土地供應的結果。例如東碼頭區的都市更新，就混和了私人住宅與大量的社會住宅（如下圖）。
▲荷蘭阿姆斯特丹的東碼頭區。（圖／黃麗玲）
在荷蘭，除了大幅供應社會住宅，政府也要求私人租屋市場的租金價格必須透明化並且受到價格管制。每個租客都可以從國家公布的租金房屋估價系統和積分系( woningwaarderingsstelsel ) 查到自己租處的合理租金水準。另一方面，在荷蘭過去有很長的一段時間，若屋主持有空屋卻不利用，那麼有使用需求的佔屋行為會是被允許的。
這也使得從1980年代開始，在阿姆斯特丹等大城市衍生了新的物業經營管理的產業模式，也就是針對學生、新創業者等短租客提供相對短期的利用，租金價格也更低。[6]這些措施活化了房地產市場，但也防堵炒作，並增加社會公平性。
社會住宅供給難以價低房價 銀行才是關鍵角色
根據荷蘭政府2018的資料，當時全國七百七十萬住宅單位中，有兩百二十萬單位的社會住宅，其佔比約28,7%。[7]反觀台灣，社會住宅推動聯盟在2011年開始倡議興建社會住宅時，社宅比例僅有0.08%。而根據該聯盟更新，以2022年一月底前完工的19,281戶計算，台灣現有社會住宅存量比率為0.21%。可以說，在台灣想以社會住宅供給來降低房價，執行上無比困難。比起住宅供起，更根本的可能是銀行在土地融資與房貸供給上所扮演的角色。去年底五大銀行新承做房貸數字創下歷年新高。
[8]這值得我們參考倫敦大學經濟學者萊恩·柯林斯（Josh Ryan-Collins）的房地產金融化與其社會隱憂的觀點。他指出以住宅自有率為核心的經濟與金融措施的不當。[9]近來央行升息、土地銀行宣布暫停承接土建融新案，是預先避免房地產泡沫化的警示。但後續執行的效力，則有待進一步觀察，也需要相關的稅制改革的跟進。
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[1]、內政部不動產資訊平台。房價負擔能力統計（擷取日期: 2022年3月18日）
[2]、內政部不動產資訊平台，社會住宅專區（擷取日期: 2022年3月18日）
[3]、房市炒作民進黨別擺爛 呼籲行政院儘速提出囤房稅版本（頁面訊息摘取為2022年3月20日）
[4]、【空屋】「囤房問題有限」是真的嗎？回應內政部新聞稿（頁面訊息摘取為2022年3月20日）
[5]、New housing rules（頁面訊息摘取為2022年3月21日）
[6]、Zwerfkei Over ons.（頁面訊息摘取為2022年3月21日）
[7]、Mostly True: “The Netherlands Has One Of The Largest Social Housing Sectors In Europe But The Waiting List For Social Housing Averages Nine Years”.（頁面訊息摘取為2022年3月21日）
[8]、房市越打越熱？12月五大銀行新承做房貸 創6年來新高ETtoday財經雲（頁面訊息摘取為2022年3月21日）
[9]、揭開當代資本主義的國王新衣，房價背後暗藏的社會危機──《為何你買不起房子》（頁面訊息摘取為2022年3月21日）
我們想讓你知道…台灣想以社會住宅供給來降低房價，執行上無比困難。比起住宅供起，更根本的可能是銀行在土地融資與房貸供給上所扮演的角色。