張競/美菲基本盤穩固 廢止協定無傷大局

▲美菲聯合軍演不受取消《美菲軍隊到訪協定》影響,預計將如期舉行。(圖/翻攝自Exercise Balikatan臉書,Pfc. Elliott攝影)

▲雲論作者張競(圖/張競提供)●張競/中華戰略學會研究員。中華民國榮民,曾任海軍中權軍艦艦長,美國海軍戰爭學院績優畢業,英國赫爾大學政治學博士,目前在大學執教國際關係等政治學門課程。勤於媒體針砭時政與探論國際現勢,亦經常接受媒體電訪;偶爾出席政論節目,評論政軍議題。著述文稿課題廣泛,獲得讀者極多迴響。

1月下旬,美國依據《亞洲再保證倡議法案》(Asia Reassurance Initiative Act of 2018)相關條款,取消現任菲律賓參議員德拉羅沙(Ronald dela Rosa)赴美簽證,經過美方駐菲使館對當事者表示,此因2016至2918年德拉羅沙擔任警政署長時期,執行杜特蒂(Rodrigo Duterte)總統鐵腕掃毒政策所致。

馬尼拉認為華盛頓擺明是在干涉內政,因此2月11日,通知美國將中止1998年雙方所簽《美菲軍隊到訪協定》(VFA:Visiting Force Agreement),美菲關係因此掀起波瀾。但廢止美菲協定,雖然是引人注意,但原則上並未完全影響到雙方關係基本盤,不宜過度高估其衝擊性。

▲美菲關係波瀾再起,起因於菲律賓參議員德拉羅沙的赴美簽證。(圖/達志影像/美聯社)

美菲協定仍有斡旋空間 雙方軍演未受影響

首先是絕大多數政治觀察家都未曾注意到,此項協定其實是指兩項分別不同協定所共同組合而成;第一項協定是規範美軍人員到訪菲國所受待遇,其係簽訂於1998年2月10日之《美國軍職人員到訪菲律賓待遇協定》(Agreement Regarding the Treatment of United States Armed Forces Visiting the Philippines),另外再加上1998年10月9日補充第一項協定之《菲國人員到訪美國待遇協定》(Agreement Regarding the Treatment of Republic of the Philippines Personnel Visiting the United States of America),儘管雙方待遇未見得是完全對等,但倒還不算是完全只有利於美國,僅影響到美國軍職人員到訪菲國所受待遇。

其次是該項協定在第一項協定第九條中,其實在任何一方向對方發出書面通知中止協定後,還有180天效期。所以到真正中止前,華盛頓與馬尼拉還是有可能進行斡旋,最後峰迴路轉達成妥協可能性仍然存在,所以倒也不必要認為雙方就此翻臉,就會讓這協定走上不歸路。

再者就要思考美國與菲律賓互動關係,美國與菲律賓關係總是起起伏伏,但是從1991年菲國開始逐步中止美軍駐軍基地協定後,雙方軍事關係都還是維持相當程度密切互動。而且2015年7月,美國本來打算重返蘇比克灣,但此項議案最後還是在參議院內以一票之差敗下陣來,所以雙方軍事安全合作關係其實千絲萬縷,無法單純就因此項協議破裂,就認為絕無重續前緣可能性。

此外畢竟美菲雙方關係基本盤還是能夠維持相當架構,菲國更是民眾對美國抱持好感全球最高國家,所以確實不能認定雙方關係就會繼續滑落谷底不能回升。更何況雙方年度定期軍事演習並未受到衝擊,2014年4月28日所簽訂之《強化防務合作協定》,進一步落實與擴充1951年協防條約內涵,這亦是政治觀察家必須牢記雙方關係之結構面,絕對不會因為軍職人員互訪待遇協定中止,而產生質變性重大變化。

▲中國若要與菲律賓建立正面往關係,不能只靠雙方領導人的情誼,更需要在國家關係的基本盤下功夫。(圖/達志影像/美聯社)

美菲關係架構穩定 顛覆性意外難發生

而且美國是菲律賓重大貿易夥伴與投資來源國,菲國人民僑居在美國社會亦有其相當政治影響力。但華盛頓與馬尼拉互動關係,經常因為領導者更替而產生溫度變化。關係冷熱交替只能算是消息面,講些場面好聽話,固然是讓人感到舒服,但無法解決雙方矛盾與衝突。同樣當惡言相向時,其實業沒辦法讓整個關係翻盤,整個關係架構穩定,基本盤並不容易產生顛覆性意外發展。

最後還是要提醒,許多戰略分析家認為美菲關係產生變化,將會有可能讓北京趁虛而入,此種看法亦可能過於武斷。天下是各人各自結交本身朋友,美菲關係不睦未見得能夠提供北京與其發展關係良機,因為馬尼拉對北京所抱持期待,其實是與對華盛頓完全不同。

中國大陸要與菲律賓發展關係其實是另外一盤棋局,雖然在表面上是與美菲關係有些關聯,但是雙方並未存在任何互補替換關係,北京與馬尼拉間之矛盾,並未影響雙方合作空間,而這些合作機會,其時完全不受到美菲關係影響,所以當馬尼拉與華盛頓生變時,北京其時未見得能夠獲得任何利基。

北京若是要能穩住與馬尼拉間之正面往來關係,必須要靠本身在基本盤上下功夫,而不是靠那個總統當家來翻轉雙方關係。追求長遠穩定關係才是真正戰略布局重點,而不是藉由他方關係變化從中取利;同樣取捨標準與戰略思維,其實亦適用於臺北與馬尼拉間發展關係之指導。

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