張競/美國年度自由航行行動報告又鬧笑話

我們想讓你知道…美國2019財政年度自由航行行動報告日前總算出爐,但在該份報告中有多項錯誤,諸多法條引用錯誤及文字處理的粗糙,強權大國在自由航行行動包裝下的艦砲外交,在法理戰線上卻是漏洞百出。

▲美國以自由航行之名在全球行「砲艦外交」。(圖/翻攝自Facebook/@ussronaldreagan)

● 張競/中華戰略學會研究員

美國2019財政年度自由航行行動報告千呼萬喚總算出爐,依據該報告封面顯示,該報告係於2020年2月28日完稿,但不知是何種原因讓其無法在年初順利公布,居然是遲至2020年7月20日才正式公布於美國國防部網站政策次長室專屬網頁。(報告全文請參閱下列網頁:https://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/FY19%20DoD%20FON%20Report%20FINAL.pdf?ver=2020-07-14-140514-643×tamp=1594749943344)

去年該報告封面錯誤書寫成援引《2018年美國國會國防授權法案》第1275條為其法源;今年提出修正,重新更正為援引《2017年美國國會國防授權法案》第1275條:「美國國防部年度更新航行自由報告」(ANNUAL UPDATE OF DEPARTMENT OF DEFENSE FREEDOM OF NAVIGATION REPORT)作為撰述該報告原始法源。

但是如此表述就未曾提及《2018年美國國會國防授權法案》第1262條:「增修美國國防部年度更新自由航行行動報告」(MODIFICATIONS TO ANNUAL UPDATE OF DEPARTMENT OF DEFENSE FREEDOM OF NAVIGATION OPERATIONS REPORT),以及《2019年美國國會國防授權法案》第1288條:「增修呈報航行自由報告要求事項」(MODIFICATION OF FREEDOM OF NAVIGATION REPORTING REQUIREMENTS)所列對該報告新增修之法案要求,就政府報告陳述法源,未能詳列所有沿革法條來說,顯然是不太及格。

其次要再談到名稱,該報告依《2017年美國國會國防授權法案》原始名稱為「航行自由報告」(Freedom of Navigation Report),但依《2018年美國國會國防授權法案》則應為「自由航行行動報告」(Freedom of Navigation Operations Report),不過若再依《2019年美國國會國防授權法案》相關條款文字細讀,對於名稱並未做出修訂要求,因此依最新名稱規範仍應為「自由航行行動報告」(Freedom of Navigation Operations Report)才對,不過顯然美國國防部相關幕僚行事草率文字處理粗糙,所以還是維持年度「航行自由報告」(Freedom of Navigation Report)作為報告文件名稱。

▲美國2019財政年度自由航行行動報告。(圖/U.S. DoD)

再檢視本份年度報告內容,除在序言重申海洋自由為美國國家利益外,並強調其對於沿海國提出過度海洋權益主張,致使限制航行與飛越自由,以及其他合法運用海洋權益而有所異議。並接續回顧自1979年開始,過去四十年來,美國推動自由航行計畫(Freedom of Navigation Program)整體概念、遵奉原則與具體措施。

序言最後一節就是說明該報告附表為自2018年10月1日至2019年9月30日為止期間內,其所曾運用海洋武力,針對22個對象所曾表態挑戰,以便表達其所抱持異議之統計結果。而所有美國打算要挑戰之對象國名單,則是收錄在「美國國防部海洋權益聲索主張參考手冊」(DoD Maritime Claims Reference Manual),並提供相關網址俾供查考。

針對本份年度報告,吾人可以歸結出下列各項重點;首先就是針對兩岸來說,所有美國「自由航行行動」(FONOP:Freedom of Navigation Operations)所涉及海域,都未曾包括「臺灣海峽」,所以每次當美國海軍或是海岸防衛隊艦艇通過臺灣海峽,好事之徒與無知媒體經常會胡亂聲稱美國是來實施「自由航行行動」,現在依據美國年度報告,從頭到尾沒有出現過臺灣海峽字樣,總不該還能閉上眼睛硬扯下去,或是張著眼睛說瞎話吧?

其次先談針對我國部分,該報告共計列出兩項,首先是針對我國在中華民國87年1月21日總統(87)華總(一)義字第 8700010340 號令,所公布《中華民國領海及鄰接區法》第7條部分內文:「…外國軍用或公務船舶通過中華民國領海應先行告知。……」有所異議,因此在西沙與南沙海域刻意航行通過島礁周邊領海表達異議。

就此點來說,顯然美國亦在表達其理解我國亦為南海西沙群島與南沙群島聲索國,因此其在該海域實施「自由航行行動」時,不論島礁目前是由何方實際佔領,其亦尊重我方主張相關島礁主權所持立場。不過中華民國與美國對此各有立場,華盛頓多次施壓,我國對此相當堅持,絕對不曾有所退讓,雙方各持己見各自表態並無任何妥協空間。

其次就是美國對於我國於民國88年2月10日,以行政院台88內字第06161 號令公告之中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外界線劃設方式有所異議;美國對此所抱持立場,已經透過2005年11月15日美國國務院海洋及國際環境與科學事務局海洋事務辦公室(Office of Oceans Affairs Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, U.S. Department of State)所刊行之「海洋劃界界限第127號─臺灣海洋權益主張」(LIMITS IN THE SEAS, No. 127 - TAIWAN’S MARITIME CLAIMS)研究報告(https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/12/LIS-127.pdf)加以說明。

但是在此份年度報告上,美方顯然是具有兩項錯誤;第一是前述領海基線、領海及鄰接區外界線已於中華民國98 年11 月18 日,由行政院另以院臺建字第0980097355 號令加以修正,美國要打法律官司,結果是朝向已經遭致修正之資料來做文章,簡直就是在鬧笑話。

再者就是在報告中註明其所抗議海域是在「菲律賓海」(Philippine Sea),但是在前述美國國務院所刊行,作為美國表達異議之研究報告中,不但是從未提到「菲律賓海」(Philippine Sea)這個用辭,就算是在該報告論及我國在黃岩島及中沙群島劃設基線時,在註釋27及28兩處誤將越南亦列為黃岩島及中沙群島聲索國,所以不但是依據資料錯誤百出,現在又冒出個與我國劃設領海基線、領海及鄰接區外界線毫不相干之「菲律賓海」(Philippine Sea),更是另外一則笑話。

▲美國艦隊「自由航行」聲勢浩大,但在法理上卻有諸多疏漏。(圖/U.S. Navy)

現在回頭再看該份報告針對中國大陸所持異議內容,其實亦是處處訛誤;對比本年度報告與上一份2018財政年度航行自由報告,原先在兩處提到以「第75號命令,測繪法,2002年12月」為挑戰對象,其應係指2002年8月29日江澤民以中華人民共和國主席令第75號:「《中華人民共和國測繪法》已由中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議於2002年8月29日修訂通過,現將修訂後的《中華人民共和國測繪法》公布,自2002年12月1日起施行。」

但該法早就經過大幅度修訂,習近平並在2017年4月27日以中華人民共和國主席令第67號:「《中華人民共和國測繪法》已由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議於2017年4月27日修訂通過,現將修訂後的《中華人民共和國測繪法》公布,自2017年7月1日起施行。」由此可以證明美國根本就不清楚所挑戰對象早就變化,而筆者去年就已經公開指出此項錯誤,亦親自向美國相關駐外單位人員,點出過此項難堪烏龍說法,但顯然美國官僚體制是侯門深似海,這個訊息亦不知消失到何方。

今年更要再另外提出,美國聲稱其所抱持異議係針對「中國大陸國防部在2013年11月23日劃設東海防空識別區時所提公告,限制無意進入中國大陸空域之外籍航機飛航經過該防空識別區」(Restrictions on foreign aircraft flying through an Air Defense Identification Zone (ADIZ) without the intent to enter national airspace. [Ministry of National Defense Announcement, Nov. 23, 2013.])

針對這項異議,其實有兩點必須澄清,劃設東海防空識別區並非由中國大陸國防部所公告,是由中國大陸政府透過新華社發布劃定設立該識別區域之聲明加以公告;而中國大陸國防部僅針對東海防空識別區航空器識別規則進行公告。但在前述兩項公告中,確實沒有任何具體文字,對於無意進入中國大陸空域之外籍航機飛航經過該防空識別區加以設限。有興趣讀者,確實可以自行深入查核對比文字。

就算在中國大陸國防部在識別規則中,曾經提到「對不配合識別或者拒不服從指令的航空器,中國武裝力量將採取防禦性緊急處置措施。」這都不能將此立場詮釋成前述之限制事項。所以這項指控,確實是充滿爭議;假若真是理解與認知有誤,恐怕又要再增添另外一個笑話。

其實在該份報告中仍有多項錯誤,隨便拿美國針對委瑞內拉要求在其經濟專屬海域,以及所主管之飛航情報區內進行軍事演習,必須事先獲准有所異議為例。在該報告中居然將飛航情報區錯誤拼成Flight Identification Region,讓其意義變成飛航識別區,就可以知道不過區區6頁報告,加上封面不過7頁,會產生如此多之錯誤,品質如此低劣。強權大國全球到處表態示威,但在自由航行行動包裝下之艦砲外交,在法理戰線上居然是如此不堪一擊,真是讓人搖頭!

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張競專欄

張競專欄 張競

中華戰略學會研究員。中華民國榮民,曾任海軍中權軍艦艦長,美國海軍戰爭學院績優畢業,英國赫爾大學政治學博士,目前在大學執教國際關係等政治學門課程。

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