黃奎博/從美國聯邦政府停擺風波,看川普談判術

 

▲ 美國總統川普Donald Trump。(資料照/達志影像/美聯社)

▲▼ 政大外交系教授黃奎博。●黃奎博/國立政治大學國際事務學院副院長、外交系副教授。

因為川普(Donald J. Trump)總統堅持通過57億美元的經費建築美、墨之間的圍牆,反對黨占多數的眾議院在聯邦預算案上,與副總統潘斯(Mike R. Pence)及共和黨人占優勢的參議院意見不同,導致聯邦政府自去(2018)12月22日起發不出薪水,約42萬名員工為維持聯邦政府基本運作而上「無薪班」,其他約38萬人則被迫放「無薪假」。

今(2019)1月25日,經過多次的互相攻防、隔空放話,川普終於宣布與反對築牆的民主黨達成初步協議,重啟聯邦政府3週至2月15日止。

這次是美國國會自1976年以來第21次無法如期通過聯邦預算,而川普就任總統兩年來,聯邦政府已關門3次。這次的關門已超過1個月,創有史以來最多天的紀錄。川普的偶像雷根(Ronald W. Reagan)總統在1980年代的8年任期內曾經歷8次聯邦政府關門,但一共也才14天。

從這件事情,我們可以一窺川普的談判風格與方式。

川普的開高價談判起手式

美國國會參、眾兩院須以聯合決議案(joint resolution)的形式通過美國聯邦政府預算,若兩院無法就達成共識,也可以通過持續決議案(continuing resolution)提供聯邦政府過渡性質的預算。據說原本參、眾兩院或許可以在去年底就聯邦預算達成協議,但因為共和黨內有不少聲音要求將美、墨邊境圍牆的經費納入聯邦預算,讓川普改變主意,要共和黨主導的參議院多數黨領袖麥康諾(A. Mitch McConnell, Jr.)阻止任何相關的預算法案。

以民主黨裴洛西(Nancy P. Pelosi)為首的眾議院多數認為,川普在選前宣稱要墨西哥支付美、墨圍牆的費用,所以不應將相關經費列入今年度聯邦預算內。川普則祭出強硬態度,宣稱他一定要將圍牆經費列入,不然不會讓步。他在聖誕節假期也以推特(Twitter)向民主黨人喊話,說他假期還留在白宮處理這些事情,但「民主黨不想達成協議,這將使我們國家花比我們都在談論的邊境圍牆更多的錢。瘋狂!」

川普及其周圍人士在1月上旬更放話,考慮針對白宮與國會的僵局發布「國家緊急狀態」,以繞過國會羈絆,取得築牆經費。川普則又直接對民主黨人喊話,要他們盡快妥協,不然不排除發布緊急狀態命令,直接撥款築牆。美國輿論對此反應不一,但基本上貶多於褒。

重掌眾議院、78歲高齡的裴洛西也不是省油的燈,除了堅持立場之外,更早在1月初便宣布,原本依照憲法精神,每年初邀請總統至國會發表國情咨文一事,因為聯邦政府停擺而必須暫緩,直到政府重新恢復運作且能確認維安工作無虞為止。此舉等於是不給川普表現的機會,何況民主黨人也無法預料川普會拿這個全國注目的場合說些什麼不利於民主黨在這場聯邦政府預算案中的布局。

川普稍後反擊,在裴洛西一行準備1月17日搭政府專機前往比利時和阿富汗的幾小時前,以三軍統帥的身分取消了專機,並以專函向其喊話稱,「這段時間妳還是留在華府,跟我談出一個結果比較好。等到政府關門結束後,我們再重新安排這個7天的出訪行程」。川普甚至酸了裴洛西說道,「如果你想坐商務艙出訪,那當然是你的權利。」

川普這種接近「邊緣策略」、把緊張的局面持續或擴大的策略,在他與其他國家的談判也常見。但川普也不是常常不顧一切、「勇往直前」的。他在盱衡情勢之後,雖然不會認錯,但作法上會有所調整,甚至不排除在檯面下的動作也不少。

口頭上決不認輸的協商

因為築牆所導致的聯邦預算僵局,至少讓數百萬人(聯邦政府員工及其家人)受到直接影響,民怨四起,傷到了共和、民主兩黨,但目前受傷最重的應該川普本人。根據最近民調顯示,川普的支持度是上任兩年以來最低的,在34%左右,而且超過6成的民眾覺得最大的責任在川普。

川普大概發現苗頭不對了,逐漸軟化之前強硬得不得了的立場。就在1月24日,參議院試圖就結束政府關門的兩項法案進行投票,一項是共和黨提案,包含修築美、墨邊界圍牆經費和修改若干移民政策;另一項是民主黨的臨時支出法案,不包括築牆經費,但讓聯邦政府運作至2月8日,而且民主黨強調,期間可討論美國邊境安全的相關問題。但兩項法案都沒有通過表決。

表面上,川普仍裝作沒有讓步。譬如儘管裴洛西之前建議川普用書面方式發表國情咨文,他在1月23日表示仍會依原定計畫在1月29日前往眾院發表國情咨文。又如川普在1月25日宣布聯邦政府暫時恢復運作時,片面表示說他樂見民主黨也同意,築起美、墨邊境的隔離牆是維護美國邊境安全重要的一部分。同時,他還公開放話說,如果築牆的經費無法在這段期間內列入預算,聯邦政府仍有可能停擺,而且他有「很有力的辦法」(powerful alternative,此處應指宣布「國家緊急狀態」),他只是不願使用而已。

事實上,川普在這一仗已經輸給政壇老將、眾議院議長裴洛西。這並不表示川普在未來會放棄築牆的主張,因為那是他拉攏支持者的重要政策訴求之一。只是非常堅持己見的他,會用什麼方式繞過或擊敗裴洛西這難纏的政治對手,還要看他會運用什麼政策資源與手段以爭取輿論支持,以及削弱、打擊或收買裴洛西和其他民主黨籍國會議員了。

▲民主黨籍國會資深議員裴洛西(Nancy Pelosi)。(資料照/路透)

簡單來說,因為川普掌握超級龐大的權力資源,又不介意出爾反爾,所以他的談判風格與做法是,經常在一開始時先拉高喊價,必要時施以威嚇,看看對方反應。如果對方「頑抗」,再以「邊緣策略」測試對手的決心與底線,並時時審度局勢,避免自己失去談判優勢。如果還是不成,必須回過頭來跟對手談判、妥協時,也不會公開認錯,而且口頭上仍咄咄逼人,至少在氣勢上不能輸人。

這就是川普身為美國總統時的談判術?我想是的。

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黃奎博專欄 黃奎博

國立政治大學國際事務學院副院長、外交系副教授。

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