黃奎博/訪問華府 蔡政府既期待又怕受傷害?

▲蔡英文會不會出訪華府攸關2020總統大選選情。(資料照/記者湯興漢攝)

▲▼ 政大外交系教授黃奎博。●黃奎博/國立政治大學國際事務學院副院長、外交系副教授。

己亥年(豬年)伊始,民進黨政府遇到一個史上少見的外交誘惑,對於中華民國的外交地位是正面的,但其整體的後續效應則很難說,甚至可能至少在短、中期內是弊大於利。

這個外交誘惑是,美國有幾位國會議員及若干台灣出身的美籍公民在積極推動邀請蔡英文至華盛頓特區演講訪問,而同時間,又遇到川普(Donald Trump)政府對台政策有著過往少見的高度「聯台制陸」色彩。

今年2月7日,美國德州出身、共和黨籍的重量級聯邦參議員克魯茲(Ted Cruz)連同其他4位共和黨籍參議員致函眾議院議長、民主黨籍的裴洛西(Nancy Pelosi),請他邀請蔡英文訪問華府並在國會發表演說。再加上近年來在美國的若干台灣僑團努力透過關係,希望促成蔡英文前往華府或其周邊地區演講或拜會,可見美國國會議員與民間促成蔡英文訪美的動作愈來愈明顯。

別忘了美國國會去年通過「台灣旅行法」(Taiwan Travel Act),鼓勵美台間所有層級官員互訪,同年3月川普簽署生效,目前端視美國行政部門的執行力道以及台海兩岸政府的回應。川普政府對此態度模糊,蔡政府感謝美方支持,檯面上未有任何進一步動作,而中共當然是極力反對。

精於計算和交易、不完全依循過往政治遊戲規則的美國川普及其政府,正高舉反中共政權的大旗,試圖從各方壓制日漸崛起的中共政經及軍事勢力,此時台灣自然很可能成為美國牽制中共政權的一張好牌。

但美國行政部門在1979年1月片面與我斷交後,只靠《台灣關係法》(Taiwan Relations Act)「維持美國人民與在台灣人民間之商業、文化及其他關係,以促進美國外交政策」,並「為協助維持西太平洋之和平、安全與穩定」。該法還指出,「美國總統已終止美國和台灣統治當局(在1979年1月1日前美國承認其為中華民國)間的政府關係」。衍生出來的是,美國政府有個不成文的內規,亦即不同意我國總統、副總統、行政院長、外交部長、國防部長這些具有極高度國家主權身分意涵的官員去訪華府,以維持其所謂的「一中政策」並避免激怒中共政權。

對比美國和北韓的關係,就知道美國和中華民國的高層正式外交互動非常貧乏。即使缺少正式外交承認,但美國和北韓之間仍然間或有著外交互動,例如2000年10月,美國前國務卿歐布萊特(Madeleine Albright)便往訪平壤,成為當時美國與北韓領導人見面的最高層級官員,更別提川普與當今北韓領導人金正恩都已準備在今年2月底飛抵越南河內進行第二次高峰會了。

換言之,美國的高層官員並非不能與無邦交國家的對口官員見面,只是當見面的對象來自台灣時,美國政府自然因為中共因素而有更多的考慮與自我設限。這是我國對美外交的現實問題。無論我國總統正式或非正式訪問華府,美國與中國大陸的互動極可能會明顯倒退。對我國而言,名義上是外交突破,但極可能換來中共更無情、更多面向的打壓,國際外交與經貿空間的進一步萎縮並非不可能,所以拿捏的分寸非常重要

低調蓄積訪美

或許這樣會讓民進黨在選舉時凝聚民氣並可能獲勝,對民進黨本身而言是好事。還有人樂觀的認為,當中共打壓我國到一個極致時,國際友我氛圍會逐漸增加,甚至更加支持我國的外交政策,可謂「短空長多」。不過,在台灣地區生活的人民就要有心理準備,因為高度依賴對外經濟、國家認同明顯分裂的的台灣地區,應該還沒準備好要如何走上這樣條艱辛且變數更多的道路。

蔡政府對於來自美國國會議員及僑界的支持均表示感謝,但並不表示蔡政府沒有或者放棄了推動訪問華府的計畫。蔡政府很可能仍在低調蓄積訪問華府的動能,因為如果蔡英文成為我國第一位訪問美國華府的總統,其挾帶的龐大政治動能與媒體聲量,必將對其低迷的政治聲望及順利競選連任第15任中華民國總統有莫大助益。

我當然希望蔡英文及其處理涉外事務的高階官員都明瞭訪問華府的利弊得失,謹慎以對,為國家尋求可長可久的有利外交空間,但更可能影響蔡政府相關決策的因素應還是來自台灣內部,特別是與總統大選有關的。

現在看來,蔡政府在安排訪問華府的機率不大,主要原因之一是,雖然去年地方選舉大敗,但蔡英文的連任之路,似乎在民進黨內快要沒有障礙了,所以蔡政府沒有必要立刻下猛藥,藉推動訪問華府以贏得黨內總統大選候選人的資格。

不過,如果蔡英文在大選中遇到了對手的強力挑戰,甚至還有黨內外急獨勢力的制肘,逼迫她在任內要對台灣獨立更明確的表態支持,那麼蔡政府對於推動訪問華府的政治需求可能會明顯的增加。畢竟與因此所引起的外在環境動盪與受挫相比,贏得總統大選應該對蔡英文更加重要。

蔡英文真的去成華府或其周邊地區的話,絕對是競選的一大利多;即使蔡政府的要求被美國政府婉拒,只要台灣方面是鴨子划水的交涉,外界便很難察覺,而蔡英文也不會失分。

倒是川普政府會不會主動邀請蔡英文訪問華府,或受美國國會更大的壓力而被動邀請蔡英文訪問華府,其實都已超過蔡政府的能力範圍,必須視美國與中國大陸的戰略互動而定。如果蔡政府真的以中華民國與民生社稷為念,用「既期待又怕受傷害」來形容蔡政府的感覺應不為過?

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國立政治大學國際事務學院副院長、外交系副教授。

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