● 楊智傑／國立雲林科技大學科技法律所教授
行政院政務委員說，郭董、台積電成功採購疫苗，是成功的「公私協力、共同作業的合作模式」。民間廠商能購買到1000萬疫苗，確實很漂亮。不過，這樣的公私協力合作模式，在過去一個半月以來，走了一些冤枉路、耽誤了一些時間。
「原廠授權書」大家猜
還記得5月28日，指揮中心公布「地方或企業申請COVID-19疫苗專案輸入流程」，要求8項文件，其中1項最奇怪的，就是原廠授權書。「原廠授權書」到底是什麼？眾人幫指揮官想了很多可能性。
▲地方政府或企業申請COVID-19疫苗專案輸入流程。（圖／指揮中心提供）
第一種可能，是授予代理權的授權書。問題是，民間企業並非想當代理商，而是想要捐贈，何須代理權？
第二種可能，是指「原廠授權疫苗有關的智慧財產權」。但這是簽約時才會寫入的授權條款，還沒簽約不可能拿得到。
第三種可能，指揮官在6月12日提到，是想確認「原廠的供貨可能性」。
不過，政府自己向COVAX平台訂購時，有確認該平台參與廠商何時能夠出貨嗎？何時能夠供貨、出貨，要看原廠自己的訂單排程；在全球疫情大流行下，可以想見，全球疫苗廠的出貨排程一定很緊張，沒人敢給任何國家確定的保證。
「保證原廠出貨」承諾書
到了後來，外界比較清楚，政府想要確認的是原廠直接出貨。
李秉穎醫師在6月1日曾口誤：「聽說郭董的那一批貨快到期」。王定宇委員也做了類似的一場夢。姑且以他們倆的口誤和夢境為例。假設原廠當初把一批疫苗賣到香港，而香港廠商想把這批疫苗轉賣給出高價的台灣廠商。
如果是出於上述顧慮，那麼，只需在核准緊急授權這個「行政處分」時，附上一「限制」，限制貨品的來源為「從原廠直接製造出貨」。倘若屆時貨物不是從原廠製造出貨而輸入，就不在緊急授權的範圍，不准海關進口放行。
▲BNT疫苗。（示意圖／CFP）
6月12日的記者會上，指揮官提到食藥署「有條件通過緊急授權」，改成只要有「原廠出貨證明」就能進口，似乎就是這個意思。問題是，原廠出貨證明，通常是要工廠出貨後，隨同貨物一起送到。都還沒簽約，怎麼可能給原廠出貨證明？
到7月12日行政院記者會後，我們終於知道，BNT公司最後提供了「確認書」，確認本案捐贈的BNT疫苗由原廠製造，直接運送臺灣。原來這才是政府想要看到的文件，枉費大家猜了老半天。
從原廠授權書 改成政府承諾書
事情的有趣發展在於，原本是政府堅持要廠商拿出「原廠授權書」，後來反而是郭董在6月18日向政府喊話，問政府到底需不需要民間廠商協助？若想，應給民間廠商政府的授權書或承諾書。這又是什麼意思？
原因在於，這些新冠肺炎疫苗都未經完整三期人體實驗，要能夠使用，必須獲得各國政府的緊急授權；並獲得政府對該疫苗免責的保證或約定。
筆者之前曾經為文澄清，在我國的疫苗受害救濟制度下，只要獲得政府緊急授權，就可適用該疫苗受害救濟之補償；有了該補償制度，實質上可以免去疫苗廠商絕大部分的責任。
因此，就算開放民間廠商買疫苗，政府仍要給予該疫苗緊急授權，並承諾利用疫苗受害救濟補償制度，協助疫苗廠商實質免責。
疫苗緊急授權核准清單太過神秘
在各國政府的公衛部門網站，都可以查到，該國公告了哪些疫苗和藥品獲得緊急授權。這可以讓外國藥廠可以明確知道，哪些疫苗、藥品已經獲得該國緊急授權，並在該國法令下，是否適用免責保護，才可以安心賣疫苗、藥品到該國。
但至今為止，台灣食藥署網站對疫苗、藥品緊急授權的資訊，遲遲不肯公開，保持神秘感。之前一度說BNT疫苗已經獲得緊急授權核准，後來又說撤銷緊急授權。不管核准或撤銷，至今網站上都找不到資訊。
▲郭台銘、劉德音與總統蔡英文商討BNT疫苗進口一事。（圖／總統府提供）
如果你是德國BNT公司，你當然不敢隨便賣疫苗給台灣的廠商，因為到底台灣有沒有核准BNT疫苗緊急授權，不但很神秘，而且好像任憑政府高興撤銷就撤銷。
這也就是為何，郭董和台積電買BNT疫苗，必須反過來要政府給予「承諾會給緊急授權、並協助避免疫苗民事責任」之正式承諾文件。
公私協力合作經驗 學到了什麼？
郭董、台積電為了採購德國BNT疫苗，突破一道道關卡，最終終於建立了成功的公私協力合作模式，漂亮的採購到疫苗。從此過程，也幫我們上了一堂法律課：
1.不要想繞過獨家代理商，郭董說的很清楚：「採購行為歸諸商業條件談判的本質進行。」
2.因特殊政治因素，政府自行創造法令所沒有的「原廠授權書」，而且還說不清楚是哪一種原廠授權書。若台灣屬法治國家，不該隨意創造法令沒有的要件，或者應該依照行政程序公開，讓民間廠商知道該準備的具體文件為何。
3.如果只是想堅持「原廠出貨」，在緊急授權核准時，在核准範圍上作限制即可。
▲若政府想確保疫苗來源地，可在緊急授權之餘又附條件行政處分。（圖／路透社）
4.台灣應該如其他法治國家，將緊急授權之疫苗與藥品之資訊，公開於網站上，供外界查詢。也於網站上說明清楚，獲得緊急授權之疫苗，可以適用疫苗受害救濟制度。當然，相關資訊應該有英文版。
5.台灣既然開放地方與企業購買疫苗，最好對允許購買的幾款疫苗，公告「通案性」的緊急授權與協助免責之承諾。倘若政府不給通案性的緊急授權與免責承諾，就只好逐一提供給民間廠商所需的政府承諾書；沒拿到政府承諾書的民間廠商，仍然無法洽購國外疫苗。
在慈濟之後，目前尚有幾個地方政府、民間廠商聯合委託藥廠，想循郭董、台積電模式辦理。從上述法律課可知，政府若不願意提供「緊急授權與協助免責」承諾書，其他廠商也只能原地踏步。
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我們想讓你知道…就算開放民間廠商買疫苗，政府仍要給予該疫苗緊急授權，並承諾利用疫苗受害救濟補償制度，協助疫苗廠商實質免責。