林忠正/特別預算常態化 預算法急需修訂

我們想讓你知道…這麼多名目的特別法和特別預算,就説明了跨年度的長期重大經建計劃納入正常預算制度的必要性。這應該就是台灣改革預算制度的當急之務!

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▲立法院會於2021年1月三讀通過前瞻基礎建設計畫第3期特別預算。(圖/記者屠惠剛攝)

● 林忠正/經濟學博士、民進黨前副秘書長

小英政府因應未來臺灣發展需求,為發展國內外新產業、新技術、新生活的關鍵趨勢,規劃自106年9月至114年8月推動「前瞻基礎建設計畫」。內容涵括八大建設主軸:建構安全便捷之軌道建設、因應氣候變遷之水環境建設、促進環境永續之綠能建設、營造智慧國土之數位建設、加強區域均衡之城鄉建設、因應少子化友善育兒空間建設、食品安全建設,以及人才培育促進就業建設。

前瞻計劃的執行狀況

「前瞻基礎建設計畫」依106年7月7日總統公布施行之前瞻基礎建設特別條例,以及立法院審查結果,編列2階段各4年計畫,期程共計8年,經費總額上限8,400億元。該計畫於106至111年的5年間分3期投入5,598億元特別預算,第1期(106年9月至107年12月)、第2期(108至109年)及第3期(110至111年)分別編列1,071億元、2,229億元及2,298億元。

其實,目前每年政府的公共投資(不含公營事業的投資)平均也達四、五千億元之多,所以八年8千多億的公共投資,算起來數字雖大但不驚人!

到目前為止,軌道建設已編列984億元的特別預算,水環境建設1,106億,綠能建設192億,數位建設713億,城鄉建設1,461億,因應少子化之建設40億,食安建設22億,人才培育174億。

前瞻計劃的執行效率如何?

至於前瞻建設計劃執行效率如何?台北市長柯文哲受訪時曾批判說:「據他所知,前瞻計畫執行率不到30%。」對此,國發會也隨即向媒體發送新聞稿強調:「2019年1月至2020年5月,特別預算累積分配數1,313億元,執行數1,233億元,計畫經費執行率為93.9%,整體計畫執行進度良好。」

到底是誰在瞎扯呢?由於柯文哲為了網路聲量,習慣於譁衆取寵,隨口亂批一通。他經常引錯數據,尤其在財經和預算議題方面,經常會引來笑話。我們雖然不必太再意柯醫師的胡説八道。

不過,一些前瞻基礎建設的重要計劃,例如綠能發展和軌道工程等重大計劃的確出現落後的狀況,我們必須加緊腳步,提高計劃的執行效率。

投資5G和AI是進入未來世界的必要賭注!

我們比較不擔心數位建設,因為5G和AI(人工智慧)兩大重點都是台灣可以發揮的強項。方向已經正確,錢不要亂花就不會有大問題。食安、城鄉、人才培育、少子化、等相關建設其實都是長期該做的工作,也不會因為前瞻計劃結束就不用繼續投資和建設,只要各子計劃的優先次序正確,錢不要亂丟就不是大問題!

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▲總統蔡英文、行政院長蘇貞昌及桃園市長鄭文燦、新竹市長林智堅,曾一起見證前瞻計畫建設二期,桃園到新竹間的自來水備援管線,讓桃園水往南送,解新竹的渴。(圖/記者黃孟珍翻攝)

但是綠能建設、水環境建設和軌道建設都是台灣經濟永續發展以及民眾交通更為便利的關鍵及急迫的建設。

台灣高科技產業的持續發展必需要有穩定的水和電的供應,民眾生活也需要有穩定的民生供水和供電。台灣在氣候變遷極端化的趨勢下,政府如何解決季節性缺水以及「一雨成災」的問題?

就看水環境的基礎建設在投入數千億元之後是否能及時發揮效率?鼓勵用水大戶的廠商節約用水,獎勵廠商和社區大樓循環用水的政策必需加強,否則旱季缺水的情況就很難避免!

減碳帶來電力供應問題

供電的問題就更頭大了!火力發電(包括燃煤、燃油、及燃氣三種)是台灣目前最主要的發電方式,佔總發電量比例高達82.23%,單就燃煤的火力發電就占總發電的45%;核能則佔11%多。但是為了符合全球滅碳公約,台灣的電力目標到2025年時,希望再生能源的發電能占到20%。

面對全球減碳目標,台灣不得不減少燃煤的火力發電。除了將燒煤的火力發電廠,儘量改成燃氣的火力發電之外,台灣也必須積極推動太陽光電及風力發電。

預計2025年太陽光電裝置容量達20GW,離岸風力裝置容量則達5.7GW以上,但是風力和太陽能發電都受到天候和日照的影響,發電的穩定性較低。

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▲雖然被視為能源轉型重要一步,桃園三接案卻因為涉及藻礁則成為公投議題之一。(圖/記者屠惠剛攝)

為了達成能源轉型目標,到2025年時天然氣發電占比就必需提高到50%以上。這個目標是否能達成就看天然氣進口港的建設(桃園三接建設計劃以及未來的四接計劃)是否順利?

不幸的是這次藻礁公投就會決定「縮小藻礁衝擊的三接修正計劃」的死活,連帶到能源轉型的成敗,因為沒有天然氣專業的接受港口,各地燃煤的污染,包括台中地區如何改善?即使能重啓核四也救不了!

何況,還有核廢料要放在那裡呢?要核電,就要接受核癈料,天下少有十全十美的事,也沒白吃的午餐!重啓核四本質上是個國民黨發動政治政鬥爭的假議題!

推翻三接計劃 能源轉型將重挫

「反對三接(珍愛藻礁)」和「重起核四」,台灣不只需要繼續「用肺發電」,而且會立即造成電力供需嚴重失調!即使重起核四的另一個公投過關,到能夠順利重建核電廠並且供電,至少要十年的時間。

遠火救不了近火,中火就必需再污染中台灣十年,而且也破壞了台灣邁向非核家園的目標!

天然氣必需可以順利大量進口,才能達到滅碳目標,解決電力不足和空氣汚染的大問題;公投若決定不要興建天然氣進口的三接港口,就是對於台灣缺電、減碳、和空氣汚染的問題擺爛,絕對不利於台灣經濟發展和民眾生活品質的提升!

在發展綠能方面,我們一點也不必擔心太陽能發電的建設,因為台灣是全球太陽能發電相關產業的生產強國,但是新冠肺炎疫情影響,全球離岸風電建設進度嚴重落後。

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▲臺中港離岸風電零組件儲放現況。(圖/港務公司提供)

根據離岸風電世界論壇(World Forum Offshore Wind ,簡稱WFO)的分析報告,今年上半年因為新冠肺炎疫情影響,全球離岸風電工程的進度落後;全球各國有關離岸風電工程因為人員和專業船舶無法到場工作而幾乎停擺,包括台灣無一倖免。這方面台灣必需在疫情緩和後,必須奮起直追,才能趕上能源轉型和用電成長的進度。

風力發電和軌道建設必需奮起直追

在軌道建設方面,則主要是發展及整合各地高鐵、台鐵、以及捷運的交通網絡,提升大眾交通的方便性,但是交通建設常牽涉到私人土地、都市變更、施工的難易程度和工期的長短、以及人為的抗爭,每個案子複雜程度不同。

若無抗爭,可行性的評估需要一年左右可以完成、綜合規劃報告則約兩年底定,加上各級政府的公文往返,可能就用掉前瞻建設為期八年的一半時間了!前瞻計畫軌道建設執行率明顯落後,可能是當初還在評估階段的初期,交通部門就太過於貪功,有不少計劃是趕鴨子上架的結果,又急於搶奪預算大餅,才造成目前進度落後的狀況。

長期基本建設計劃需要常態的預算制度

至於反對黨認為小英總統提出的前瞻計劃為期八年,超過其總統任期,在政治責任的分野上甚為不當。不過,小英在2016年5月就職,2017年2月就提出計劃構想,3月由行政院向立法院提出前瞻基礎建設的特別條例草案,速度不可謂之不快!

在實務上,新總統就任才經過一年半載能夠提出通盤的基礎建設已經非常不容易了。況且,基礎建設從規劃到完工通常需要跨越不少年度的時程,許多工程多會超過總統的任期。

所以,不少歐美民主國對於長期建設計劃,大多有別於一般年度預算的安排和審查。例如國會平常就可以審議任何一個長期建設計劃的預算。不過,已審查通過長期計劃的各年度預算仍需再併入每年度的預算書,只是不必再重覆審議,除非原長期建設計劃會出現大幅度的變動。

預算法急需修訂

但是台灣的預算法的審議制度仍以單一年度的審議制度為主,跨年度的建設計劃很容易因為政權更替、政治風波、財政失衡、甚至工程計劃之間的排擠效果而中斷。因此,中央政府到目前為止,對於長期的重大經建計劃都是制定特別法來編列跨年度的特別預算,以避免預算不足而中斷建設。

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▲這麼多名目的特別法和特別預算,就説明了跨年度的長期重大經建計劃納入正常預算制度的必要性。(圖/記者屠惠剛攝)

自2000年以來,中央政府幾乎年年都制定一些特別條例,以非常態的方式編列大筆的特別預算。例如遇到重大災害就各有「基隆河流域整治特別條例」、「九二一震災重建暫行條例」、等的立法和特別預算;遇到SARS和新冠肺炎就分別有「嚴重急性呼吸道症候群應變處理條例」、「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例」及相關特別預算;有提升戰力的國防需要就制定「海空戰力提升計畫採購特別條例」、等條例及特別預算。

在台灣,長期性重大建設的特别條例和特別預算更多到不勝枚舉,名稱從「擴大公共建設投資特別條例」、「振興經濟擴大公共建設特別條例」、「前瞻基礎建設特別條例」、等花俏的名稱及動輒上百億、上千億的特別預算。這麼多名目的特別法和特別預算,就説明了跨年度的長期重大經建計劃納入正常預算制度的必要性。這應該就是台灣改革預算制度的當急之務!

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林忠正專欄

林忠正專欄 林忠正

經濟學博士,曾任立委、金管會委員、民進黨副秘書長、中研院研究員、台大教授。

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