●楊智傑／國立雲林科技大學科技法律所教授
關於疫苗採購是否一定要由中央政府採購？有一種看法認為，因為緊急授權情況下，疫苗沒有經過完整的三期人體實驗，不確定會有多少潛在副作用與不良反應，所以國外藥廠希望簽約者是各國中央政府，由各國政府在購買契約中，約定政府應避免或承擔民事索賠損失。
歐美的疫苗受害救濟制度
這種說法，確實是國外藥廠的主要出發點之一沒錯。例如，美國並無類似我國的全面性的疫苗受害救濟補償制度，美國的「全國疫苗傷害補償計畫」（VICP）所納入的疫苗，只限於得到正式許可上市的疫苗，且其承認補償的不良反應，必須是藥證通過時所列上的不良反應。
▲接種新冠疫苗。（圖／路透）
那麼，對於公共衛生緊急事件下所開發的疫苗，未經完整三期人體實驗，美國藥廠如果還要負未來可能發生的不良反應索賠責任，確實會有所卻步。
為此，美國國會於2005 年通過「公共緊急事態準備法」 （Public Readiness and Emergency Preparedness Act，簡稱 PREPA），規定在這種公共衛生緊急事件或生物攻擊下所研發的藥物或疫苗，給予明確的民事訴訟豁免。此外，在這種緊急授權之藥物或疫苗，美國則另外成立獨立的補償基金，對受到不良反應的接種者給予補償。
歐美國家藥廠可能因為自己國家的一般疫苗補償制度，不包括緊急授權之藥品，因此認為，一定要在採購契約中約定政府應避免或由政府承擔相關民事索賠損失，才有保障。
▲歐美國家藥廠可能因為自己國家的一般疫苗補償制度，不包括緊急授權之藥品。（圖／路透）
進口台灣要繳交受害救濟基金
不過，我國制度並不相同。我國傳染病防治法建立的「預防接種受害救濟制度」，並沒有區分正式核准上市或緊急授權專案採購的疫苗。對於可補償的不良反應，也不像某些國家（例如美國的VICP）必須明文列出不良反應清單。某程度可說，不論是正式授權，還是緊急授權之疫苗，只要進口到台灣，均要繳交受害救濟基金；若因接種而受害，都有機會獲得該基金之補償。
有了預防接種受害救濟之補償，是否排除藥廠的民事責任？老實說，並沒有。在傳染病防治法和「預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法」中，均只說人民「得」請求救濟補償，但沒有明確排除民事訴訟。
實際上，從筆者在過去研究中所查之案例，幾乎所有疫苗接種受害者，百分之一百均會申請疫苗救濟補償。只有極少數申請受害救濟補償而無法獲得補償者，會改向政府請求國家賠償、向醫療機構請求民事賠償，或直接對疫苗藥廠提起民事訴訟者（目前為止可能只有一件案例）。且這些極少數案例，因為在疫苗救濟補償申請中被拒絕，在訴訟上多數也都以敗訴收場。
也就是說，在我國之預防接種受害救濟補償制度的普遍覆蓋下，已經由政府直接避免了藥廠幾乎所有可能承擔的索賠損失。
▲在我國之預防接種受害救濟補償制度的普遍覆蓋下，已經由政府直接避免了藥廠幾乎所有可能承擔的索賠損失。（圖／路透）
一定要政府出面？
回過頭來，疫苗採購是否一樣要由政府出面簽約？
如果歐美藥廠擔心相關法律責任，希望在契約中約定政府應避免或由政府承擔外國藥廠因潛在民事索賠產生之損失，則在民間業者接洽好之後，由中央政府協助同時簽約，當然很好。
不過，就算中央政府並非簽約之一方，應該也有其他方式可讓外國藥廠安心。例如，可由中央政府出具承諾書，承諾在台灣對國外疫苗之不良反應給予責任豁免，並承諾在預防接種受害救濟補償審議時依科學證據認定給予補償（例如AZ疫苗產生的血栓）。
▲日前一名30多歲男打AZ疫苗出現「血栓」，為全國首例。（圖／路透社）
當然，可向國外疫苗廠說明，因為制度之不同，預防接種受害救濟補償制度的普遍覆蓋，國外疫苗廠承擔的民事責任風險實際上很低。故在台灣制度下，政府出具上述承諾書，應該就已經足夠。
此外，民間業者契約中，可約定在預防接種受害救濟補償外，若尚有其他民事索賠，則由民間業者承擔。
只要政府開放與承諾，索賠問題不會是外國疫苗廠的顧慮。實際上，目前若干國家為了解決疫苗不足或想提升施打率，已開放民間廠商直接採購新冠肺炎疫苗，例如新加坡、埃及、印度、印尼、菲律賓、墨西哥等國。
因此，為了爭取疫苗，政府若有施不上力的地方，民間廠商願意幫忙，政府應該開放與承諾，與民間齊心協力，而非自我設限。
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我們想讓你知道…就算中央政府並非簽約之一方，應該也有其他方式可讓外國藥廠安心。例如，可由中央政府出具承諾書，承諾在台灣對國外疫苗之不良反應給予責任豁免，並承諾在預防接種受害救濟補償審議時依科學證據認定給予補償。